ddd
ВП/Platea
Придонный федерализм: как долги меняют российскую действительность
7335

Фото: Алексей Даничев / РИА Новости

Долг – это обещание, искаженное расчетом и насилием
Дэвид Гребер, «Долг: первые 5000 лет истории»

22 сентября 2017 года на заседании президиума Государственного совета по вопросам комплексного развития пассажирских перевозок президент России Владимир Путин заявил о необходимости реструктуризировать долги субъектов федерации. «31 процент так называемых собственных доходов регионов идёт на погашение кредитов, — указал глава государства, — Нам нужно расчистить региональные финансы, с тем чтобы они приобрели новое качество». Президентом было объявлено, что с 1 января 2018 года руководством страны будет запущена масштабная программа реструктуризации накопленных бюджетных кредитов, которая будет реализовываться в течение семи лет.

Проблема, на которую в ходе совещания первым обратил внимание губернатор Воронежской области Алексей Гордеев, за последние годы действительно вышла на новый уровень. Если в конце 2012 года государственный долг российских регионов в совокупности составлял порядка 1,355 трлн. рублей, то на 1 января нынешнего года он составил более 2,3 трлн. – иными словами, за четыре года он увеличился почти на 70%, а в сравнении с уровнем 2007 года (на 01.09.2007 – 432,6 млрд.) вырос в пять (!) раз. Государственные гарантии, бюджетные и банковские кредиты, иностранные заимствования за считанные годы превратились в серьезную угрозу для стабильности региональной экономики, и все это происходит в условиях, когда бремя выполнения т.н. «майских указов» также было возложено на субъекты федерации.

«Новая Республика» представляет интерактивные графики, посвященные государственному долгу российских регионов и их динамике в последние годы; в этом случае лучше действительно один раз увидеть, чем десять раз перечитать стенограммы высоких совещаний.

Абсолютные значения регионального государственного долга (по данным на начало соотв. года)

Как показывает представленная карта, за последние годы проблема заимствований действительно обрела качественно новую форму: если в 2011 году регионы еще могли побаловать своих жителей долгами, не превышающими даже 10 млрд. рублей, то уже в следующем году ситуация стала стремительно ухудшаться. Долг Хабаровского края, к примеру, в 2011 году составлял всего 2,7 млрд. рублей, а к 2017 году он увеличился до 36 млрд., то есть вырос в 13 раз; Республика Хакасия в 2011 году была должна 2,1 млрд., в 2017 – уже 22,8 млрд. (рост в 11 раз). Региональный долг Краснодарского края – безоговорочного лидера по открытости бюджетных данных, как гордо указывается на соответствующем сайте — на 1 января 2017 года превышала 150 млрд. рублей; эта сумма вполне сопоставима с самостоятельными доходами региона. Как указал сам президент страны, сегодня «в 50 регионах долг превышает половину собственных доходов, а в восьми регионах он выше, чем собственные доходы», — трудно полагать такую ситуацию сколь-либо нормальной для бюджетной системы и для развития экономики вообще.

Конечно, львиную долю долговых затрат составляют государственные ценные бумаги и бюджетные кредиты – по состоянию на 1 сентября 2017 г. они составляют 20 и 49,6 процентов от общей нагрузки соответственно; в 2011 г. ситуация была несколько иной – 29,2 и 35,7%. Иными словами, за прошедшие годы субъекты федерации стремительно увеличивали именно долги перед федеральным центром – при этом сегодня объемы такого кредитования стремительно снижаются, и появление программы реструктуризации связано, не в последнюю очередь, именно с этим обстоятельством. Технически ничего не мешает даже допустить дефолты отдельных регионов – по оценке агентства Standard & Poor’s, до четверти субъектов РФ уже в 2018 г. могли бы столкнуться с такой перспективой; однако неприятные политические последствия такого шага затруднительно даже представить. Сужающиеся бюджеты уже стали причиной ожесточенных дискуссий между губернаторами и правительством: в конце декабря Рустам Минниханов упрекнул «наших федеральных руководителей» в несправедливом перераспределении налогов; в ответ председатель правительства Дмитрий Медведев призвал глав субъектов «рациональнее организовывать свою работу«. Ничья по итогам заочной дискуссии не должна вводить в заблуждение: в бюджетном отношении российский федерализм куда более склонен к центростремительным тенденциям, нежели к автономии региональных экономик.

Top & top

На 1 января 2017 года рекордсменами по объему регионального долга стали такие субъекты федерации, как Краснодарский край (150 млрд. рублей — больше, чем у всех регионов Дальневосточного федерального округа вместе взятых), Московская область (98,1 млрд.) и Красноярский край (почти 96 млрд.). В не слишком почетную десятку, кроме того, входят Республика Татарстан (93,4 млрд.), Нижегородская (78,4), Свердловская (72,1), Самарская (67,4) и Кемеровская (62,9) области, Москва (61,8) и Волгоградская область (53,4 млрд. рублей). Поразительно, но в последние несколько месяцев своих должностей лишились губернаторы трех из этих регионов (речь о Николае Меркушкине, Валерии Шанцеве и Викторе Толоконском), а обсуждение политической судьбы Амана Тулеева и вовсе составляла немалую часть летней новостной повестки.

10 регионов с наибольшим объемом государственного долга субъекта РФ


Интересно и то обстоятельство, что в числе самых крупных должников – регионы далеко не самые проблемные: и Краснодарский край, и Нижегородская область, и Татарстан с Москвой далеки от экономической депрессии; 5 регионов из представленных 10 — и вовсе регионы-доноры. Однако только у Москвы и Московской области уровень государственного долга снизился в сравнении с 2011 г. — в то время как у половины представленного перечня «рекордсменов» он вырос в три и более раза.

Характерно, что многие регионы уже несколько лет демонстрируют сразу две интересные тенденции. Во-первых, их государственный долг превосходит самостоятельные доходы региона – как это наблюдается в случае Астраханской области, Костромской области и Республики Мордовия, где региональные доходы составляют лишь три четверти от размера долга; во-вторых, в целом ряде субъектов федерации подобные проблемы «заливают» безвозмездными поступлениями из федерального бюджета: последние составляют 87 (!) процентов доходов Ингушетии, 70% бюджета Карачаево-Черкесии и 50% бюджета Северной Осетии.

Регионы с высочайшей долговой нагрузкой относительно доходов бюджета (в млрд.руб;2017 г.)

Список наименее обремененных долгами субъектов триумфально открывают Севастополь и Сахалинская область — у этих регионов просто нет государственного долга как такового: первый, интенсивно развиваясь под опекой федерального центра, еще не успел набрать кредитную массу, а вторая хорошо зарабатывает на имеющихся в регионе нефтегазовых месторождениях. Далее следуют Республика Алтай (1,59 млрд. рублей), Тюменская область (2,08), Алтайский край (2,19), Республики Ингушетия (2,39), Тыва (2,69) и Адыгея (3,13), Камчатский край (3,31) и Республика Калмыкия (3,35 млрд.).

Наименее обремененные государственным долгом субъекты федерации


Представленные в этой таблице данные подтверждают, в принципе, одно из каноничных правил современной экономики: наличие долгов само по себе не является проблемой (поскольку может быть симптомом инвестиций в экономику), а их отсутствие не является выдающимся достижением (поскольку может отражать всего лишь отсутствие необходимых вложений). Конечно, Сахалин и Тюмень в данном списке представляют регионы, обеспеченные природными ресурсами; однако ни Алтайский край, ни Калмыкия, ни дотационная Ингушетия не могут являться примерами диверсификации и экономической стабильности. В случае последней вообще наблюдается интересный феномен: не являясь ключевым на Северном Кавказе объектом инвестиций, Ингушетия за период 2011-2017 увеличила свой государственный долг в 40,5 (!) раз: с 59 млн рублей он увеличился почти до 2,5 млрд. Правда, в сравнении с общим объемом долгового бремени регионов это все равно остается совершеннейшим мизером: ингушский долг составляет 0,1% от него, а долги 10 самых крупных заемщиков превышают долги 10 наименее обремененных субъектов все в те же 40 раз (833,4 млрд. против 20,73 млрд.)

Поможет ли реструктуризация?

Вопрос о том, как скажется инициатива по реструктуризации долгов на состоянии региональных бюджетов, конечно, можно считать дискуссионным, однако главное в отношении этой процедуры, на наш взгляд, заключается в двух не самых очевидных замечаниях.

Во-первых, реструктуризация в данном случае оказывается выгодной не только и не столько заемщику, сколько кредитору в лице федерального центра: без этой процедуры львиная доля бюджетных кредитов оказалась бы элементарно невозвратной, регионы столкнулись бы с угрозой прямого банкротства, а возложенные на них социальные обязательства могли бы просто перестать выполняться. Политически это невозможно было бы вписать в общую логику «стабильности» и восстановленного «порядка», репутационные и рейтинговые потери превышали бы даже самые смелые ожидания; кроме того, реструктуризация дает возможность вернуть хотя бы часть затраченных ранее федеральных средств. На том же самом заседании президиума Госсовета Владимир Путин указал, что реструктуризация для одной только Калужской области высвободит 15,7 млрд. рублей, которые можно использовать для развития региональной экономики, а следовательно, и для возврата долгов.

И здесь в дело вступает замечание №2: сами условия реструктуризации напоминают скорее акт переноса долгового бремени на чуть более поздний срок без особого смягчения самого кредитного обременения. Как указал вице-премьер Дмитрий Козак, участники добровольной программы реструктуризации будут в 2018 и 2019 годах выплачивать по 5% долга; далее по умолчанию будут стоять выплаты в 10% в 2020 году и по 20% в 2021, 2022, 2023 и 2024 годах; для регионов, продемонстрировавших должные успехи, предусмотрен более плавный график — 5% в 2020 году, далее по 10% с 2021 года по 2028 год и снова 5% в 2029 году. При кажущемся изяществе это довольно весомые цифры — правда, их весомость начнет прослеживаться не в следующем году, а всего лишь в 2021-м. Поможет ли эта временная мера решить проблему несостоятельности региональных экономик? Вряд ли. Для этого нужны, вероятно, другие решения, и это совершенно отдельная история.

Динамика регионального государственного долга (по годам)

Анализ данных и интерактивная визуализация подготовлены компанией Indadata